Antecedentes
El Raj británico había construido una extensa red de canales, creando el sistema de riego contiguo más grande del mundo. En Partition, en 1947, las fronteras entre los dos países, sin tener en cuenta la hidrología, ubicaron las obras principales de los canales en India, aunque el 80 por ciento de las áreas irrigadas por ellos estaban en Pakistán, lo que hace que India sea la ribera superior y Pakistán la más baja. La cuenca del Indo. Los ingenieros de las dos mitades de Punjab, al no haber logrado un acuerdo duradero para compartir el agua, firmaron un ‘Acuerdo de suspensión’ para mantener el statu quo y remitir las diferencias pendientes a la Comisión Arbitral que tenía el mandato de abordar las disputas sobre los recursos.
La primera disputa por el agua en Indo-Pakistán estalló el 1 de abril de 1948, cuando East Punjab cortó el suministro de agua a los canales que cruzan a Pakistán. Esta interrupción unilateral de los suministros de agua por parte de la India, a pesar de las garantías de “ninguna interferencia con el flujo de agua existente en ese momento”, causó “angustia aguda” en el Punjab paquistaní. “La sensación de inseguridad y vulnerabilidad que esta interrupción causó en Pakistán como un ribereño inferior se convirtió en una parte permanente de la psique paquistaní, y continúa influyendo en el pensamiento incluso hoy”.
El agua del canal al oeste de Punjab se restauró el 30 de abril de 1948 y se firmó un ‘Acuerdo sobre la disputa del agua del canal’ en una conferencia entre dominios el 4 de mayo de 1948, que reconoció el derecho del este de Punjab de reducir progresivamente el suministro de agua al oeste de Punjab, para para desarrollar sus áreas con escasez de agua. Pakistán acordó hacer pagos por la operación y el mantenimiento de las obras de abastecimiento de agua, pero cuestionó el reclamo de East Punjab de los derechos de propiedad sobre el agua. Pronto, el estado legal del documento firmado el 4 de mayo de 1948 se convirtió en un tema polémico. India insistió en que era un ‘tratado’, pero Pakistán afirmó que era una ‘declaración’ que el jefe de su delegación se vio obligado a firmar, ‘sin cambiar una palabra o una coma, como condición previa para restablecer el flujo de agua’. Como recordó más tarde un funcionario del Banco Mundial, “Con millones de personas enfrentando la pérdida de sus rebaños, la ruina de sus cosechas y la eventual inanición por falta de agua, Pakistán se vio obligado a aceptar lo que India propusiera”. Varias rondas de reuniones bilaterales celebradas entre julio de 1948 y mayo de 1950 no lograron avances en la resolución de asuntos pendientes. Pakistán terminó formalmente el Acuerdo del 4 de mayo de 1948 y propuso que la disputa se remitiera a la Corte Internacional de Justicia. India se negó.
1.3. Las negociaciones del Tratado de Aguas del Indo
En 1951, David Lilienthal, ex presidente de la Autoridad del Valle de Tennessee (TVA), visitó India y Pakistán, comisionado por la revista Collier. En su artículo titulado ‘Otra Corea en proceso’, publicado por Colliers en agosto de 1951, advirtió que ‘Pakistán podría ser devastado por el simple recurso de que la India cierre permanentemente la fuente de las aguas’. Argumentando que “una solución temprana del problema del agua podría reducir la amenaza de guerra en Cachemira y acelerar el desarrollo de la región”, Lilienthal sugirió “el uso conjunto de esta cuenca fluvial verdaderamente internacional” mediante la construcción de mayores instalaciones de almacenamiento y una cooperativa gestión de los recursos hídricos por parte de India y Pakistán. También aludió a la posibilidad de que el Banco Mundial financiara el trabajo de una Corporación de Ingeniería del Indo, integrada por representantes de India, Pakistán y el Banco para llevar a cabo los trabajos de ingeniería necesarios para la utilización óptima de los recursos hídricos de la Cuenca del Indo.
Eugene Black, presidente del Banco Mundial, quedó impresionado por las ideas de Lilienthal y en septiembre de 1951 escribió a los primeros ministros de India y Pakistán, “ofreciendo los buenos oficios del Banco para discutir la disputa del agua del Indo y la negociación de un acuerdo”. La oferta de Black se basó en la aceptación por parte de los dos países de tres ‘principios esenciales’, a saber:
- Los recursos de la Cuenca del Indo son suficientes para continuar con todos los usos existentes y satisfacer las necesidades futuras;
- Los recursos hídricos deben desarrollarse de manera cooperativa y utilizarse de tal manera que promuevan de manera más efectiva el desarrollo económico de la cuenca del Indo visto como una unidad; y
- El problema del desarrollo y uso de los recursos hídricos de la cuenca del Indo debe resolverse en un plan funcional y no político, sin relaciones con negociaciones pasadas y reclamos pasados, e independientemente de los problemas políticos.
El Banco Mundial sugirió que un Grupo de trabajo compuesto por un ingeniero designado por cada país para preparar conjuntamente un plan integral a largo plazo para la gestión integrada de la cuenca del Indo. Un ingeniero designado por el Banco Mundial actuaría como asesor imparcial durante la fase inicial, pero no actuaría como árbitro. El Banco actuaría como una ‘oficina de correos’ para ambas partes. Eugene Black visitó India y Pakistán y consiguió que los primeros ministros de ambos países aceptaran sus propuestas en marzo de 1952. Se acordó que los suministros de agua a Pakistán para usos existentes se mantendrían durante la discusión sobre la cooperación a largo plazo.
El Grupo de Trabajo no pudo negociar un plan a largo plazo. El Banco Mundial luego sugirió que cada parte presente su versión de un plan. Lo hicieron en octubre de 1953. El plan paquistaní se ocupó solo de su parte de la cuenca, pero “efectivamente tomó todo el agua”, basándose en una continuación del status quo. El plan indio reclamaba para sí toda el agua de los tres ríos orientales (Sutlej, Beas y Ravi) más el 7 por ciento de los ríos occidentales. En febrero de 1954, el Banco ofreció su propio plan para superar el estancamiento. Comprende tres elementos: (a) los retiros históricos deben continuar, pero no necesariamente de las mismas fuentes; (b) los tres ríos orientales fueron asignados a India y los tres ríos occidentales a Pakistán; (c) Pakistán tendría un período de transición de cinco años para construir canales de enlace para permitir el reemplazo de los suministros de agua de los ríos orientales. La cuestión de los depósitos de almacenamiento en Pakistán no se abordó. La propuesta del Banco mostró claramente que había abandonado el objetivo del desarrollo integrado de las aguas de la cuenca del Indo sugerido inicialmente por él y en su lugar optó por una “partición” de los ríos.
India aceptó el plan del Banco en marzo de 1954. Pakistán se encontró en una “posición intolerable”, porque el plan del Banco no preveía ninguna presa de almacenamiento y en su lugar había afirmado que “incluso sin más construcción de almacenamiento … Pakistán podría suministrar sus retiros históricos y podría llevar la mayoría de los canales del valle de Sutlej a la asignación de los flujos de los ríos occidentales ‘. En consecuencia, en mayo de 1954, Pakistán declaró que, “si bien estaba de acuerdo con los principios, el plan no cumple con la prueba de equidad establecida por el Banco”. Hizo “representaciones vigorosas ante el Banco” contra la asignación de los ríos orientales a la India y argumentó que los suministros de los ríos occidentales eran inadecuados para reemplazar los usos existentes del agua de los ríos orientales por parte de Pakistán. “El Banco respaldaba firmemente su plan y Pakistán seguía presionando por su justicia”. La India emitió un ultimátum a Pakistán para que, a menos que aceptara el plan del Banco, los acuerdos de cooperación acordados en 1952, en referencia al suministro de agua, expirarían en junio de 1954.
Pakistán aceptó las propuestas del Banco en principio en julio de 1954, pero agregó su “entendimiento” de que sería posible efectuar “ajustes razonables”. India respondió favorablemente y solicitó al Banco que aclarara algunos aspectos del plan y que enviara a sus representantes al subcontinente para negociar un acuerdo. Una evaluación de ingeniería independiente, encargada por el Banco Mundial en respuesta a las preocupaciones de Pakistán, corroboró las aprensiones de Pakistán. La evaluación “encontró que el principio del Banco de 1951 de que … había suficiente agua corriente para las necesidades futuras de la cuenca del Indo no era sólido”. Declaró que ‘Pakistán se vería afectado negativamente por el plan del Banco (ya que) ciertas áreas se verían privadas de agua de manera permanente; no se mantendrían retiros históricos, se invadirían los usos previos a la partición; y el potencial de desarrollo futuro de Pakistán se vería seriamente limitado ‘.
En diciembre de 1954, el presidente Black envió Términos de Referencia (TDR) detallados a India y Pakistán para la próxima ronda de negociaciones, que respondieron a las preocupaciones de Pakistán y prometieron que, ‘si los suministros de flujo son inadecuados (teniendo en cuenta los canales interconectados) el plan describirá los medios factibles que podrían adoptarse para resolver cualquier deficiencia ‘, allanando así el camino para los depósitos de almacenamiento. En agosto de 1955, el Banco solicitó a India y Pakistán que desarrollaran planes que permitieran los depósitos de almacenamiento. Un memorándum de ayuda emitido por el Banco en mayo de 1956 reconoció el almacenamiento limitado de Pakistán y la necesidad de la máxima utilización de las aguas de los ríos occidentales. Pakistán estuvo de acuerdo y “desvió su atención de los ríos orientales y se concentró en maximizar el potencial de los ríos occidentales”. Esto alarmó a la India, que se esperaba que contribuyera a cubrir el costo de los proyectos de almacenamiento de Pakistán, y transmitió su preocupación al Banco. Posteriormente, Eugene Black emprendió una campaña de movilización de recursos, incluso a través de visitas personales a países que podrían proporcionar fondos. Los posibles donantes insistieron en un plan integral acordado por las partes. Los planes desarrollados por India y Pakistán son “cada vez más divergentes en términos de escala y costo”, el Banco desarrolló un plan de compromiso que aceptó la súplica de Pakistán, al tiempo que prometió que la responsabilidad financiera de India por los trabajos de almacenamiento en Pakistán sería “manejable”.
El presidente Black y su diputado visitaron los dos países en mayo de 1959 durante el cual presentaron la propuesta del Banco Mundial en forma de un borrador de “Jefes de Acuerdo”, estipulando:
- División de aguas como en la propuesta del Banco de 1954;
- Un sistema de reemplazo y desarrollo funciona en Pakistán sin la participación y el acuerdo de la India;
- Un período de transición de diez años y algunos retiros indios adicionales;
- Una contribución financiera ad hoc pero fija de la India; y
- Un Fondo de Desarrollo de la Cuenca del Indo que será establecido y administrado por el Banco.
En agosto de 1959, el presidente Black pudo convencer a los EE. UU., Canadá, el Reino Unido, Alemania Occidental, Australia y Nueva Zelanda para que suscribieran un acuerdo de agua que cuesta USD 1.000 millones. Un suplemento proporcionó USD 315 millones adicionales a Pakistán. Esto abrió el camino para las negociaciones entre ingenieros de India y Pakistán, con la participación activa de expertos del Banco Mundial.
El cuarto y último borrador del Tratado sobre las aguas del Indo se completó en agosto de 1960 y el tratado fue firmado el 19 de septiembre de 1960 en Karachi por el primer ministro Nehru y el presidente Ayub Khan.
1.4. El Tratado de las Aguas del Indo: características clave
Los documentos que constituyen el Tratado de Aguas del Indo (IWT) comprenden un preámbulo y 12 artículos del tratado y ocho anexos (AH). El Tratado tiene cinco elementos principales. El primero se refiere a la división del Indo y sus cinco afluentes principales. Todas las aguas de los tres ríos orientales, Sutlej, Beas y Ravi, estarán disponibles para la India (artículo 2) y Pakistán recibirá ‘para uso irrestricto todas esas aguas de los ríos occidentales (Indo, Jhelum y Chenab) que India tiene la obligación de dejar fluir ‘. La India … ‘dejará fluir todas las aguas de los ríos occidentales’ y no permitirá ninguna interferencia con estas aguas excepto para ciertos usos, a saber, uso doméstico, uso no consuntivo; uso agrícola; y generación de energía hidroeléctrica. El Tratado impone restricciones sobre los usos agrícolas y la generación de energía hidroeléctrica que se estipulan en los Anexos C y D. India no almacenará agua ni construirá obras de almacenamiento en los ríos occidentales. El Artículo 4 del Tratado y los Anexos C, D y E enumeran las condiciones bajo las cuales debe garantizarse el uso de la India desde los ríos occidentales.
El segundo elemento principal son los arreglos para financiar la construcción de las ‘obras de reemplazo’ (Presa Tarbela en el Indo y Mangla en el Jhelum) y ocho canales de enlace que se necesitaban para almacenar y transportar el agua de los ríos occidentales a las áreas que tenían Hasta ahora se ha regado de los ríos orientales “asignados” a la India en virtud del Tratado. India debía contribuir una cantidad de libras esterlinas 62,060,000 para el financiamiento de las obras de reemplazo. Los arreglos financieros fueron un factor decisivo en el éxito de las negociaciones. Pakistán no habría aceptado el Tratado de los tres ríos orientales en ausencia de fondos para la construcción de presas y canales de enlace para el almacenamiento y transporte de las aguas de los ríos occidentales para compensar la pérdida de los ríos orientales.
El tercer elemento principal del IWT se relaciona con los usos de las aguas de los ríos occidentales por parte de India para la generación de energía hidroeléctrica antes de que los ríos ingresen a Pakistán; Este fue uno de los temas más polémicos en las negociaciones. Los negociadores paquistaníes buscaron garantizar que los proyectos hidroeléctricos y los usos agrícolas de la India no redujeran el suministro de agua a Pakistán. Las condiciones restrictivas estipuladas en los largos anexos C, D y E del Tratado estaban destinadas a calmar las preocupaciones de Pakistán.
El cuarto elemento principal del IWT son los arreglos institucionales para mantener comunicaciones regulares entre India y Pakistán sobre todos los asuntos tratados en el Tratado. El Artículo 8 estableció una Comisión Permanente del Indo (PIC), que comprende ‘un Comisionado para las Aguas del Indo designado por cada país, que normalmente sería un ingeniero de alto rango, competente en el campo de la hidrología y el uso del agua’. La Comisión debe servir “como el canal regular de comunicación sobre todos los asuntos relacionados con la implementación del Tratado” y “promover la cooperación entre las Partes en el desarrollo de las aguas de los ríos …” Además, la Comisión intentará resolver rápidamente para resolver cualquier cuestión relacionada con la aplicación del Tratado.
El quinto elemento es el mecanismo para resolver problemas y disputas relacionadas con la implementación del IWT. Las preguntas planteadas por cualquiera de las Partes deben ser resueltas por la Comisión. Si las ‘preguntas’ se convierten en ‘diferencias’ esencialmente de naturaleza técnica, pueden remitirse a un experto neutral, cuyas conclusiones son finales y vinculantes para ambas Partes. El segundo tipo de arbitraje es un Tribunal de Arbitraje para resolver disputas. El procedimiento para el establecimiento de la corte de arbitraje figura en los anexos del IWT.
El IWT preveía disposiciones transitorias en el Anexo H, relativas al suministro de las aguas de los ríos orientales a Pakistán por un período de diez años, desde el 1 de abril de 1960 hasta el 31 de marzo de 1970, según un cronograma detallado. El Tratado también prevé el ‘intercambio de datos’ con respecto al flujo y la utilización de las aguas de los ríos y las extracciones de los canales, así como cualquier información relacionada con la hidrología de los ríos, canales o embalses buscados. por cualquiera de las partes, siempre que los datos estén disponibles. Además, el Tratado establece una ‘cooperación futura’ entre las Partes para el desarrollo óptimo de los ríos, incluidas las obras de ingeniería, siempre que no interfieran con las aguas de los ríos.